Д-Р ТОНИ ДИМОВ: ДЪРЖАВА ОТ ХИТЪРПЕТРОВЦИ НЕ НИ ТРЯБВА

Интервю с председателя на Центъра за оценка на въздействието на законодателството във вестник Труд

– Г-н Димов, след броени дни Законът за нормативните актове влиза в сила и оттам нататък всеки проектозакон ще се внася с оценка на въздействието му, а не само с добри пожелания. Вие нарекохте това „революция“. Ако тя победи, депутатите и другите правоимащи ще спрат да коват закони за щяло и не щяло, нали? Но ако остане на хартия?

– Окончателното приемане на измененията в Закона за нормативните актове (ЗНА), с който се въвежда задължителната Оценка на въздействието на законодателството (ОВЗ) съвпадна с датата, на която България отбелязваше 140 години от априлското въстание. Ние нарекохме това революция за нормотворчеството не защото има съвпадение в датите, а защото е факт. Има поне пет законопроекта от последното десетилетие, с които се предлага подобно нещо. Всички те са спирали на определен етап от обсъждането и не са стигали до успешен край. Ние експертите, представители на МС, на НС, на неправителствените организации и на академичните среди, които участваме в този процес от 2013 г., имахме шанс да успеем, защото получихме политическа подкрепа за приемане на промените. Неслучайно нашите западни колеги нарекоха процеса „регулаторна реформа в България“ – защото става дума за промяна на мисленето, на подхода към регулирането, на отговорността на регулираните и регулиращите. А ние в Центъра за оценка на въздействие на законодателството го нарекохме „новост в нормотворческия процес“ или „регулаторна иновация“, което е популярното название в Европа. Става дума за един стриктен алгоритъм от стъпки и етапи, който поставя ясно измерими обективни предели на нормотворческия процес. Чрез ОВЗ методите на няколко науки – право, социология, икономическа теория и др. заработват в синхрон, за да оценят даденостите на средата и съществуващите проблеми, да прогнозират тяхното развитие, да предложат разрешения, да сравнят алтернативни варианти и да стигнат до разрешение, което е най-добро за всички.

– Кои са тези „всички“?

– Това не са всички министерства или всички депутати, или всички членове на една управляваща партия. Това е индивидуалният интерес, защитен през призмата на публичния, намирането на оптималното решение и за заинтересованите лица и групи, и за държавата, и за обществото като цяло. Всичко това се извършва не за да обезсмисли или замести решението на властимащите, а за да го направи информирано, обосновано, прозрачно и адекватно на действителността. Законите се приемат, за да уредят основни обществени отношения, които се „поддават на трайна уредба“, а не за щяло и нещяло, както вие се изразихте. Има ли регламентиран списък на обществени отношения, които следва да се уреждат със закон? Отговорът е не. В Конституцията са предвидени около 40 хипотези, но тази уредба е твърде обща и неизчерпателна. Има ли списък от критерии, по които се определя кои обществени отношения са основни и кои неосновни? Отговорът отново е не. Кои са отношенията, податливи на трайна уредба в днешния динамичен свят? Това е още по – трудно установимо.

– Е, и?

– Следователно народните представители имат компетенции относно собствените си компетенции при упражняването на най-важната власт в държавата – законодателната. Нейните обективни предели са толкова широко формулирани, че на практика тази власт е неограничена – това не е само мой извод. ОВЗ ще започва от въпроса: необходима ли е държавна регулативна намеса за разрешаване на даден проблем, или не? Ако „да“, в каква форма да е тя – закон, подзаконов нормативен акт или ненормативен акт? Досега такива въпроси почти никога не са се задавали в нормотворчеството ни.

– Но нали и досега проектозаконите се внасяха с мотиви към тях?

– Да, но по данни на Националния център за изучаване на общественото мнение (НЦИОМ) само 5-6% от внесените в Народното събрание законопроекти отговарят напълно на изискванията за съдържание на мотивите. През последната парламентарна сесия в мотивите на нито един законопроект не са включени резултати от изследвания на ефективността на съществуващата законова уредба, а камо ли научна експертиза. Мотивите към законопроектите се свеждат до субективните публични доводи на депутата – защо трябва да се приеме неговият законопроект. Какво реално стои зад тях – лични, семейни, несемейни, партийни, икономически или други интереси – това ние няма как да знаем. ОВЗ е точно обратното на субективизма – безпристрастен анализ на прозрачно събрани доказателства, оценени по експертен начин чрез безспорни научни методи. Един депутат от управляващите по време на обсъжданията в правната комисия ме попита: какво ще стане, ако е налице противоречие между мотиви и ОВЗ? Отговорих му: ОВЗ няма как да замести вашата воля. Решението е ваше, чрез ОВЗ то може да стане по-информирано и по-качествено. Отговорността също е ваша. Ако въпреки отрицателните заключения на ОВЗ, вие наложите вашето решение и след 3 или 5 години се окаже, че от него са произтекли повече загуби, отколкото ползи, вие ще отговаряте.

– Не съм чула досега някой депутат да е отговарял за някоя глупост в някой закон, който е прокарал.

– След влизането в сила на задължителната ОВЗ всеки потенциален инициатор на законодателство ще е наясно, че преди да внесе готовия нормативен текст трябва да измине дълъг път на обосноваване на необходимост, потребности, ползи и разходи, силни и слаби страни, заплахи и възможности, рискове и въздействия. Знаейки това, той би трябвало да се откаже от произволното законодателстване, от волунтаристичните решения по регулиране. В това е превантивната роля на ОВЗ.

Базисно правило в ОВЗ е първо да се разгледа т.нар. „нулев вариант”, наричан още „не прави нищо” (do nothing) или „без действие” (no action) – да се прогнозира дали дадени проблеми не биха се разрешили от само себе си с течение на времето, без регулаторна намеса. За мен и хората от моето поколение, с които работим по темата, нулев вариант по отношение на ОВЗ не съществува. Ние няма да допуснем процесът да остане само на хартия. В това намираме смисъл да останем в България.

– Чух ви да казвате: „От 4 ноември настава часът на истината“. Коя истина? Има една, която се знае от всички: че у нас депутатите и министрите обещават решение на всеки проблем със законова промяна. Така НК е променян 33 пъти от 10 г. насам, НПК – 43 пъти и т.н., но от това правосъдието не се е подобрява.

– Настъпва часът на истината за тези, които имат властнически правомощия по предлагането и приемането на нормативни актове. Ще се види доколко истински са били те като са гласували за приемането на ЗНА. В учебниците по право пише, че законотворчеството е високо интелектуална дейност, която съчетава сложен когнитивен, психологически и ценностен процес по опознаване на обективната действителност и селекция на онези обществени отношения, които следва да бъдат въведени в правното регулиране. Законодателстването изисква богат спектър от знания и умения. И не следва едно лице или ограничен кръг от лица да предлагат самостоятелно законопроекти. Субективизмът е присъщ на всяко човешко същество. Депутатът като всеки човек не е безпристрастен докрай, той е субективен, предубеден, със своите зависимости и комплекси. Възможно е даже той да е по-зависим от обикновения гражданин, защото е проекция на множество интереси – лични, служебни, партийни, обществени…Затова е нормално, както казват нашите учители по право, че Министерският съвет е основен вносител на законопроекти (70-80%), а не отделни народни представители. Да, ама не. В последното изследване на законодателната дейност на 43-то Народно събрание, изготвено от НЦИОМ се казва точно обратното – че около 70% от законопроектите са внесени от народни представители.

– Едно е теорията, а друго практиката. Кажете кой и как ще прави практически оценката за въздействието на законодателството?

– За ОВЗ ще отговаря този, който има намерение да използва най-силния властнически инструментариум в демокрацията – нормотворчеството. Администрацията или народните представители, които обмислят идея за промяна в съществуващата правна уредба, следва да отговарят за извършването на ОВЗ. Забележете – не да извършват, а да отговарят за извършването. Техните идеи ще минат през тест за значимост, за необходимост, съгласуваност и добавена стойност, ще се подложат на икономически анализ и социологически проучвания. По техните предложения ще се произнесат най-добрите национални и чуждестранни експерти. Те ще бъдат обсъдени с бъдещите адресати на регулирането, с потребителите на тяхната продукция, с техните избиратели. Европейската комисия казва, че обществените консултации (ОК) са „закотвени” в ОВЗ. Оценката не е ОК без ОК.

– Една майка тия дни писа чрез „Труд“ до депутатите: Не променяйте Семейния кодекс преди да помислите! Тя се бои от идеята им за „споделеното родителство“ – еднакви права за отглеждането на детето при развод, без значение, че бащата примерно е пияница или негодник. Кой и как ще оцени въздействието на тази промяна?

– В последните месеци имаше доста активна законодателна дейност в парламента. Една от причините е очакването какво ще стане, като влезе в сила ЗНА. Освен предварителна, има и последваща ОВЗ.

– Но такава оценка се изискваше и по досега действащия Закон за нормативните актове.

– Да, обаче никой не я е прилагал в последните години. Заобикалящата ни среда – социална, икономическа и др., е толкова динамична, че решения, взети преди 3 или 5 години, днес може да звучат неадекватно. Законотворците са хора и като всички други грешат. Разбира се, че пред всеки нормативен акт трябва да се поставят ясни цели с ясни критерии за измерване на тяхното постигане, а и да се даде срок, след който да се направи оценяване за това. Всички страни с традиции в демокрацията от ЕС го правят. Всеки бизнес, всяка организация го прави – планира, приема стратегия и после я отчита. Нашият законодател досега по презумпция беше безгрешен, а неговите нормативни актове универсални – работещи и преди ЕС, и след ЕС, и по време на световната икономическа криза, и преди нея, и преди, и по време на мигрантската вълна. А това е невъзможно, нали така?

Много от депутатите обяснимо бяха против въвеждането на ОВЗ – тя ограничавала законодателната им инициатива. Ако те почнат да правят фиктивни оценки, ще ги лишат от смисъл. И безумното ударно законодателство, което ражда правен нихилизъм ще продължи.

– ОВЗ не е възприета в резултат на бунт на масите срещу господстващата класа. Властимащите сами осъзнаха необходимостта от обективна рамка, която да легитимира техните решения, за увеличава доверието в тях, в държавата, в правото, да повишава правосъзнанието и да води до по-добро правоприлагане. Обратното предизвиква лавината на нихилизма. Държава от хитърпетровци – едните приемат по хитър начин закони, обслужвайки свои лични интереси, а другите по хитър начин ги заобикалят! Такава държава не ни трябва. Ако тя е налице, правовата държава, социалната държава, гражданското общество остават химери, блян на авторите на Конституцията. ОВЗ ще помага на тези, които упражняват правото си на законодателна инициатива. Тя на базата на изследвания ще дава диагноза на болния проблем, за чието лечение народният представител предлага съответната законодателна мярка.